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论档案行政管理的范围
作者刘东斌  来源档案管理2011年第五期  更新时间2011/12/14

档案行政管理的范围有多宽有没有边界对于这个问题在计划经济时代这似乎并不是个问题档案行政管理也似乎并没有边界因为那?#20445;?#24448;往把行政管理看成是无所不能的权力无限责任无限的对于档案行政管理也是如此然而社会主义市场经济是法制经济行政管理则必须依法行政依法行政最基本的原则是法无授权不可为?#20445;?#23545;依法行政下的档案行政管理来说其管理范围是有限是有边界的但是对于档案行政管理者来说由于受计划经济时代观念的影响和惯性思维加上还没有完全走上依法行政的轨道上使得其既没有范围概念也没有边界意识据对中国知网中以篇名主题关键词搜索档案行政管理范围和档案行政管理边界?#20445;?#27809;有查到一篇文章档案行政管理基本上处于想到哪就管到哪的状态这对档案行政管理部门依法行政和档案事?#26723;?#21457;展将产生不利影响因此?#25945;?#26723;案行政管理的范围将有益于档案事?#26723;?#21457;展

1档案行政管理的法定范围与边界

档案法第六条规定国家档案行政管理部门主管全国档案事业对全国的档案事业实行统筹规划组织协调统一制度监督和指导?#34180;?#21439;级以上地方各?#24230;?#27665;政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业并对本行政区域内机关团体企业事?#26723;?#20301;和其他组织的档案工作实行监督和指导这里明确规定档案行政管理部门管理的职责范围是国家档案事务档案事业档案工作具体的档案档案实体的管理不属于档案行政管理的法定职责范围

档案法调整的档案范围即档案法第二条的规定本法所称的档案是指过去和现在的国?#19968;?#26500;社会组织以?#26696;?#20154;从事政治?#28982;?#21160;直?#26377;?#25104;的对国家和社会有保存价?#26723;ġ?#21382;史记录也就是说档案法调整的档案范围是对国家和社会有保存价?#26723;ġ?#26723;案

根据档案法第二条和第六条的规定档案行政管理部门管理的范围就是那些产生和保管对国家和社会有保存价?#26723;ġ?#26723;案的国?#19968;?#26500;社会组织以?#26696;?#20154;与对国家和社会有保存价?#26723;ġ?#26723;案相关的档案事务这个范围说明不是所有产生档案的领域和这些领域产生的所有档案有关的档案事务都是档案行政管理部门管理的范围这个范围就是档案行政管理部门依法行政行使职能的前提边界由于档案行政管理的管理范围只在对国家和社会有保存价?#26723;ġ?#26723;案方面?#34892;?#22240;此这个前提边界必须清楚对超出这个范围边界而行使的档案行政管理行政行为要慎重否则就有违法之嫌

由于那些产生和保管对国家和社会有保存价?#26723;ġ?#26723;案的所有者不同档案所有权就分为国有的和非国有的因此对这两类档案行政管理相对人的档案事务的管理程度范围就有所不同对于国有档案的档案行政管理相对人的档案事务档案行政管理部门管理程度范围可以管的细一些可以管到按照档案法第十条规定要集中管理?#34180;?#31532;十一条规定要定期向档案馆?#24179;?#26723;案?#34180;?#31532;十三条规定要配置必要的设施确保档案的安全第十七条禁止出卖属于国家所有的档案等等但是对于非国有档案的档案行政管理相对人的档案事务档案行政管理部门管理程度范围就不可以管这样细了应按照档案法第十六条规定来管理档案法第十六条规定集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价?#26723;?#25110;者应当保密的档案档案所有者应当妥善保管对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案?#29616;?#25439;毁和不安全的国家档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案完整和安全的措施必要?#20445;?#21487;以收购或者征购?#34180;?#21069;款所列档案档案所有者可以向国家档案馆寄存或者出卖向国家档案馆以外的任何单位或者个人出卖的应当按照有关规定?#19978;?#32423;以上人民政府档案行政管理部门批准严禁倒卖牟利严禁卖给或者赠送给外国人这条规定了档案行政管理部门管理非国有档案所有者的档案事务程度范围边界

2档案行政管理没有范围边界意识的表现

2.1档案行政管理的对象范围边界不明确某个行业或专?#26723;?#34892;政管理机关的管理对象范围边界应该是明确的即负责管理国家一个行业或专?#26723;?#20107;务这应是常识但是档案行政管理部门对管理的对象范围边界却不明确既管理国家档案事务档案工作又管理具体的档案档案实体而且更多的是管理具体的档案档案行政管理机关与其他行业或专业行政管理机关一样负责管理国家一个行业或专?#26723;?#20107;务其负责管理的对象范围边界应该是限定在国家档案事务档案工作之内而且档案法第六条?#28304;?#20063;做了明确的规定遗憾的是档案行政管理部门始终没有确立档案行政管理的对象范围边界的概念和意识不清楚该管什么不该管什么?#26723;?#26696;行政管理部门不清楚该管什么从感情上的确让人难以接受但事?#26723;?#30830;如此请参见拙文论档案行政管理的对象一文载档案管理2011年第4

2.2不清楚法定的档案行政管理范围边界档案行政管理的范围边界档案法已做了明确规定但是档案行政管理部门依然是想到哪里就管到哪里没有任何范围边界概念和意识不是越位?#20445;?#23601;是缺位?#34180;?SPAN lang=EN-US>

2.2.1在?#25353;?#26032;的名义下任意扩大档案行政管理的范围在计划经济时代档案行政管理部门一直是以管理国?#19968;?#20851;事?#26723;?#20301;和国有企?#26723;?#20301;为主的随着改革的发展和社会主义市场经济体制的建立我国的经济成份呈多元化国家档案局?#28304;?#25552;出了创新档案服务机制拓展档案工作领域的指导思想这是?#35270;?#25105;国的改革发展?#38382;?#32780;做出的正确决策然而档案行政管理部门忽视了一个前提那就是社会主义市场经济是法制经济我国已经进入了法制时代依法行政已经成为行政管理的准则档案行政管理部门还忽略了自身的改革没有转变档案行政管理模式实现由计划经济时代指令性的业务指导为主到社会主义市场经济时代的依法行政为主的转变因此档案行政管理部门依然是计划经济时代的思维将本应该在法定的管理范围内来创新档案服务机制拓展档案工作领域?#20445;?#21464;成了在?#25353;?#26032;的名义下不顾法定的档案行政管理范围的限定任意扩大范围想到哪里就管到哪里如先后提出了民营企业建档社区建档村级建档甚至家庭建档首先对于民营企业社区村级的这些非国有档案的档案行政管理相对人的档案事务管理基本上是按照对国有档案的档案行政管理相对人的档案事务来管理的这明显的超出了档案行政管理的范围就以湖南省民营企?#26723;?#26696;管理暂行办法为例来说明该办法第二条规定本办法所称民营企?#26723;?#26696;是指民营企业在生产经营管理等各项活动中直?#26377;?#25104;的具有保存价?#26723;?#21508;种文字图表声像电子等不同载体?#38382;?#30340;历史记录并且对其档案的管理如建立档案机构明确档案管理部门与人员实行集中统一管理档案工作部门的职责分类归档时间等等都做了规定按照档案法的规定档案行政管理部门对非国有档案只管其中那些对国家和社会有保存价?#26723;ġ?#26723;案事务具体管理程度范围应该限制在第十六条的范围内该办法明显的是越权扩大了管理范围其他一些地方档案行政管理部门制定的民营企?#26723;?#26696;管理办法基本大致相同还有社区档案管理办法村级档案管理办法?#19981;?#26412;与民营企?#26723;?#26696;管理办法大致相同其二对家庭建档无论是管建档还是档案事务对于大多数来说都已经超出档案行政管理的范围因为在广大家庭中具有对国家和社会有保存价?#26723;ġ?#26723;案的家庭是很少数而不是绝大多数政府行政管理行为的底线就是公民的个人权利政府行政管理绝不能冲破这个底线去侵犯公民的权利档案行政管理的行政行为深入到家庭档案的范围而且这些档案中的大部分不属于对国家和社会有保存价?#26723;ġ?#26723;案明显超出了档案行政管理的范围且侵犯公民的权利之嫌就以哈尔滨市家庭档案管理办法试行为例来说明该办法第一条说明是依据中华人民共和国档案法哈尔滨市档案管理条例等有关规定制定本办法但是中华人民共和国档案法和哈尔滨市档案管理条例限定的管理范围都是对国家和社会有保存价?#26723;ġ?#26723;案范围而该办法第三条规定本办法所称的家庭档案是家庭及家庭成员在家庭生活?#34892;?#25104;和在社会活动?#34892;?#25104;可归属个人的保存备查的文字图表声像电子数据等不同?#38382;?#21644;不同载体的历史记录并不是对国家和社会有保存价?#26723;ġ?#26723;案立法依据不充?#37073;?#26126;显的是越权扩大了管理范围而且其第五条还规定家庭应?#33539;?#19968;名家庭成员负责家庭档案的收集整理保管和利用学习掌握必要的档案法律知识和档案管理技能定期整理家庭档案并向家庭成员通报家庭档案整理情况这明显的是侵犯公民的权利干涉公民对家庭事务的处置权其他一些地方档案行政管理部门制定的家庭档案管理办法基本与此相同而且?#34892;?#36830;立法依据的条款?#27982;?#26377;

2.2.2该管的不管任意缩小档案行政管理的范围主要表现在以下两个方面

2.2.2.1以档案馆的接收范围为边界由于档案行政管理部门长期以来一直以直接管理国有档案为己任而这部分档案又主要是以综合档案馆接收范围的档案为主并且接收的档案又以文书档案为主因此一些档案行政管理部门有意无意的将其管理范围限定综合档案馆接收范围内甚至限定在接收的文书档案范围内致使一些综合档案馆馆藏档案门类单一馆藏多是文书档案,科技档案和专门档案极少, 许多综合档案馆竟没有科技档案和会计档案?#34180;?SPAN lang=EN-US>[1]因而?#38405;?#20123;大量的属于国有档案范围内的对国家和社会有保存价?#26723;ġ?/SPAN>科技档案专?#26723;?#26696;等档案工作的管理要么象征性地指导管理一下要么敬而远之要么视而不见对于机关的专?#26723;?#26696;工作最近国家档案局长杨冬权指出过去大家谈到机关档案首先想到的是文书档案红头文件而对机关或系统的许多专?#26723;?#26696;没有太重视现在看来各种专?#26723;?#26696;业务档案特别是涉及民生的那些专?#26723;?#26696;越来越重要越来越需要引起重视要下力气抓好[2]不管是过去对专?#26723;?#26696;没有太重视还是现在越来越需要引起重视都说明一个问题对机关专?#26723;?#26696;工作是该管而没有管?#23548;?#19978;是缩小了档案行政管理的范围

2.2.2.2对个人档案的监管工作几乎是空白由于个人保存的对国家和社会有保存价?#26723;ġ?#26723;案的分散性加上对其管理的认识不足使得许多档案行政管理部门对本行政区域内的个人保存的对国家和社会有保存价?#26723;ġ?#26723;案从未做过调查摸底或登记备案工作对其内容数量价值保管情况一概不知至于对因保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案?#29616;?#25439;毁和不安全的采取代为保管收购或者征购措施对个人档案在流转中的捐赠买卖和出境的监控管理几乎都是空白许多个人保存的对国家和社会有保存价?#26723;ġ?#26723;案频频出现在地摊拍卖行就说明了这一点

3造成档案行政管理无范围边界意识的原因

3.1历史与体制原因由于在计划经济时代单位性?#26102;?#36739;单一公有制为主所以使档案行政管理部门长期以来形成了以管理国有档案为主的观念加上长期以来档案局馆基本不?#37073;?#36807;去大都或档案馆兼管档案行政管理职能或档案馆是档案局的内设机构现在大都是局馆合一综合档案馆进馆档案单一基本只进文书档案因此不少档案行政管理部门有意无意的将其管理范围限定综合档案馆接收档案范围内甚至限定在接收的文书档案范围内另一方面综合档案馆接收范围内的单位档案整理的情况如何质量?#27809;?#30452;接影响到进馆后的档案整理和日常管理工作为减少档案进馆后档案馆?#23548;?#20063;是档案局自身的整理工作压力因此档案局必然要将档案行政管理工作的重点放在这个范围内

3.2档案行政管理部门法制意识淡薄档案行政管理部门没有边界意识最主要的原因是档案行政管理部门依法治档依法行政的法制意识淡漠什么是依法治档依法治档就是依法管理档案的各项事务依法控制档案行政管理部门的权力防止其权力的滥用[3]有多少档案行政管理者意识到这一点了什么是依法行政依法行政的最基本的要求是行政管理法无授权不可为?#34180;?#26723;案行政管理的范围在档案法中规定的清清楚楚但档案行政管理部门就是没有按照规定去做很显然档案档案行政管部门在档案行政管理范围边界问题上法制意识是淡薄的没有用依法治档的意识来?#38469;?/SPAN>档案行政管理的权力没有将依法行政的理念贯穿到整个档案行政管理的具体行政行为之中

4档案行政管理中的管理创新与依法行政辨析

上文中已经论述一些任意扩大档案行政管理的范围的越位做法大都是在管理创新的名义下进行的应该说在改革开放初期在法制不健全的情况下许多工作都可以试验创新但是在今天我国的中国特色社会主义法?#21830;?#31995;已经形成依法行政成为行政管理准则的情况下对于行政机关必须确立法无授权不可为的理念一?#34892;?#25919;管理上的创新?#21152;?#35813;在法律规定的范围内进行超出法律规定的范围就是越位?#20445;?#23601;有违法之嫌在档案法已经颁布20多年后的今天如果还做超出档案法规定范围的?#25353;?#26032;?#20445;?#23601;?#34892;?#35828;不过去了按依法行政的要求档案行政管理的范围已经由档案法划定就不存在档案行政管理范围的创新空间如果要创新的话也只是在档案行政管理的法定范围内在管理方法上的创新退一步说档案法规定的有缺陷要弥补缺陷而创新也应该是在一定级别的机关授权下在一定的范围内进行试点取得经验后再经过授权在稍微大的一定的范围内推行经证明是可行的然后再总结上升为法律由全国执行而不应该不经授权就遍地开花的?#25353;?#26032;?#20445;?#36825;样的所?#20581;按?#26032;会扰乱依法行政?#26723;?#27861;律的效力损害法律的威严

5结束语

档案行政管理没有任何范围边界概念和意识想到哪里就管到哪里不是越位?#26412;?#26159;缺位现象的存在说明档案行政管理部门的自身普法任务还很重依法治档依法行政任重道远

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